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作者：郝烁 来源： 发布时间：2016-9-14 16:47:13
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8月22日，国际环保组织亚洲清洁空气中心在北京发布了一份名为《大气中国2016：中国大气污染防治进程》的报告，盘点了全国161个城市在《大气污染防治行动计划》（简称“大气十条”）走过第三年的实施情况。
报告指出，部分城市并未完成其设定的2015年空气质量改善目标，并建议应进一步提高各地方环保部门科学治理大气污染的能力，以确保2017年目标达成。
对此，中国工程院院士、清华大学环境学院院长贺克斌教授表示：“通过‘大气十条’的实施，这几年空气质量的改善已经取得一定的成效，一些城市颗粒物的年均浓度降幅显著。在‘大气十条’冲刺的最后两年和后续治理中，城市要想取得持续或者更大的改善幅度，必须依赖科学决策，精准治霾。因为越到后面，减排的难度越大。只有建立‘研判—决策—实施—评估—优化’的科学决策支持体系，才能做到对症下药，药到病除。”
PM2.5尚未解决 臭氧污染不降反升
2015 年是中国城市大规模进行空气质量监测与数据实时发布的第三年，绝大多数城市空气质量持续改善。但 PM2.5超标严重的情况仍普遍存在，一些区域同时面临臭氧污染加剧的问题。
“2015年全国城市整体保持了空气质量改善的趋势，但中国空气污染状况仍不容乐观，PM2.5问题还没有解决，臭氧问题开始显现。”亚洲清洁空气中心中国区总监付璐介绍。
报告显示，在六项污染物中，74个重点城市PM2.5、PM10、SO2、NO2年均浓度与2014年相比有所下降，降幅分别为 14.1%、11.4%、21.9%、7.1%，CO年均浓度与2014年持平，SO2、NO2、CO、O3年均浓度达到国家二级标准。
然而，城市空气质量超标情况依然普遍，特别是冬季重度污染频发。2015 年，报告覆盖的 161 个城市的平均超标天数为 99 天，其中74个重点城市的平均超标天数为 105 天。
京津冀及山西、山东、内蒙古、河南等周边地区仍是全国空气超标最严重、重污染发生频率最高的地区。161个城市中超标天数最多的前20个城市全部集中在此区域，且该区域内70个地级及以上城市共发生1710天次重度及以上污染，发布重污染天气预警154次。
PM2.5 仍旧是大部分城市面临的首要问题，特别是首批开展监测的74个重点城市，PM2.5 年均浓度仍显著高于国家二级标准，整体均值达到标准值（35 ug/m3）的1.5倍。
报告显示，以颗粒物为评价指标，对比161个城市中发布的2015年空气质量改善目标与实际完成情况，90%的城市均达成了目标。从空气质量改善幅度来看，珠三角城市空气质量在重点区域中改善幅度最大，并已率先达标；中西部及河北省部分城市表现优异，PM2.5 年均浓度下降幅度达20%及以上, 包括荆州、宜昌、柳州等15个城市。
而8个城市（郑州、三门峡、焦作、枣庄、日照、营口、长春、廊坊）并未完成2015年PM2.5或PM10改善目标。其中郑州、焦作不仅没有完成2015年空气质量改善目标，PM2.5年均浓度相比2014年反而升高9%，而营口更是出现高达23%的大幅反弹。此外，空气质量较差且改善幅度低于5%的城市包括三门峡、枣庄、济南、德州、哈尔滨、沈阳、长春、自贡。
同时，2014年开始显现的臭氧污染问题进一步加剧，74个重点城市年均浓度继续上升，上升比例为3.4%，达标城市比例继续下降，下降比例为 5.4%。在京津冀地区，臭氧成为首要污染物的天数已超过 PM10，仅次于 PM2.5；在长三角地 区，O3 成为唯一不降反升的污染物。
“组合拳”出击治理污染
在161个城市落实“大气十条”措施方面，2015 年中国的大气污染防治在燃煤污染控制、挥发性有机物（VOCs ）治理、港口船舶污染控制、重点区域协同推进污染治理等方面均取得了突破性进展。但报告也指出，目前中国城市在大气污染防治的科学决策、联防联控、信息公开等方面还存在不足。
“中国大气污染防治成效明显，但是空气质量改善仍然任重道远。我国空气质量的持续改善既需要更加科学、综合的决策支持，也需要进一步调动社会各界方方面面的力量。”环境保护部环境规划院大气环境部副主任雷宇说。
中国的能源禀赋与消费结构决定了燃煤污染是我们必须始终面对和迎战的难题。2015年，针对燃煤污染的治理延续了总量控制和清洁利用的“组合拳”形式，而北京、上海等超大城市则主要通过淘汰工业燃煤锅炉的结构性措施逐步实现“去煤化”。
2015年，在全国能源消费总量稳中略增（上升 0.9%）的同时，煤炭消费占比64.0%，较2014年下降3.7%，提前完成了“大气十条”提出的2017年煤炭占能源消费总量65%以下的目标。2015年全国原煤入选率65.9%，逐步接近于2017年全国原煤入选率要达到70%以上的目标，煤质总体控制较好。
国务院常务会议决定到2020年，全国所有具备改造条件的燃煤电厂力争实现超低排放。为此，环保部、发改委和能源局发布文件，规定了具体进程并明确了超低排放电价补贴、发电量奖励、排污费激励、信贷融资支持等政策措施。
VOCs 是生成臭氧与细颗粒污染物的重要前体物，其治理是近年来大气污染防治的重点工作。但是因为起步较晚，针对来源复杂的VOCs排放控制的管理和治理技术难度都比较大。
2015年，国家启动了石化行业VOCs综合整治，颁布了石油炼制、石油化学和合成树脂三项工业污染物排放标准，为重点行业的VOCs治理提供了政策依据；并出台了《挥发性有机物排污收费试点办法》，将石油化工和包装印刷选为首批试点行业。此后, 北京、上海、江苏、安徽、湖南等地相继出台 VOCs 排污费征收办法。
去年，船舶排放控制区也开始突破污染治理盲点。我国东部沿海拥有多个世界大港口，2014年全球吞吐量最大的十个港口有七个在中国。而此前该领域污染控制政策相对滞后，港口船舶污染已成为上海、广州、深圳等城市大气污染的重要来源。
为了解决这一问题，国家发布政策文件为2015年及未来五年的船舶与港口污染防治工作制定了目标与政策，要求在珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域设立船舶排放控制区。在区域层面，京津冀和长三角地区均在2015年提出，通过区域大气污染防治协作机制，推动船舶排放控制及港口污染防治。
城市污染联防联控
大气污染的区域性特征要求区域内城市进行污染联防联控，制定包括社会、经济、环境的区域协同发展的策略。
2015 年，重点区域特别是京津冀地区跨行政区划的大气污染联防联控走向深度合作，启动环境执法与机动车排放污染控制联动工作机制，通过合作框架协议与协同发展规划进一步明确一体化发展思路。北京与廊坊、保定对接，天津与唐山、沧州对接，北京和天津在大气污染治理资金、技术等方面对结对城市予以支持帮助。
长三角大气污染防治以区域联席会议机制为基础确定了年度工作重点，包括煤炭消费总量控制和清洁能源替代、煤电节能减排升级与改造、工业结构调整和污染防治、机动车污染防治、秸秆焚烧和扬尘污染治理。
“但从主动公布及公开可得的政策信息来看，在机动车及船舶污染防治之外的领域，未见长三角有更进一步的区域协同治理政策文件及行动举措。”报告指出。
其中，根据报告分析显示，2015年空气质量改善不理想的城市集中在河南、东北和山东，这些区域在大气污染防治相关的经验积累和基础能力方面较经济发达地区的城市相对薄弱。
对此，专家进一步建议，中央政府除了对城市施加压力外，还应该针对管理能力较弱的城市管理者提供全面系统的能力建设，提高地方环保部门在大气污染治理方面科学决策的能力。
“空气质量改善是一项长期、复杂和系统性的工作，难以一蹴而就，需要清晰的长期控制战略思路。其中很重要的一方面，就是需要进一步推进区域联防联控。”北京大学环境科学与工程学院张世秋教授评价说，“应遵从减排责任公平化和发展权益均等化等基本原则，推进基于责任共担、权责对等、利益共享、区域统筹的大气污染区域防治制度。”■
《科学新闻》 (科学新闻2016年8月刊 政策)
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